关于建立健全公共危机处理应急机制的思考

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(二○○三年十月)
  
  ●现代生活方式增强了人们对公共基础设施的依赖性和人们之间的相互共存性,使得危机对人类的威胁越来越严重,一件突发性的危险事件足以使众多的生命面临灾难。
   ●SARS的突袭,暴露了政府在应急机制和危机管理上的诸多问题。特别是在疫情初发阶段,组织指挥不统一,信息渠道不畅通,应急准备不充分,工作十分被动。
   ●承担公共危机管理重任的政府,必须尽快整合社会资源,建立公共危机处理应急机制,将灾害可能带来的损失降到最低程度,为经济社会发展打造安全屏障。
  
  一、从非典疫情看建立公共危机处理应急机制的重要性
  今年春天,一场突如其来的非典疫情袭击了整个中国。虽然,在党中央、国务院的正确决策和坚强领导下,在全国人民的共同努力下,非典疫情在短期内即得到了有效控制,但是因非典疫情引发的突发性危机的应急处理问题,却引起了各级政府及社会各界的高度关注。纵观非典疫情的发生、蔓延直至基本得到控制的全过程,我们至少可以得到三点启示:
  一是在现代社会里,公共危机的发生是不可避免的。有专家指出,根据社会发展规律,当国民人均收入达到1000美元到3000美元时,社会突发事件频发,由此引发的对社会形成较大冲击的公共危机明显增多。目前我国正好处于这个发展阶段中,加上经济体制正处于转型期,在这个阶段,因为经济发展和工业化进程加速,因城乡二元结构和区域发展不平衡导致的国民收入差距拉大,失业人数增多,不同阶层国民的心理异常复杂,发生冲撞的可能性大大提高;经济活动造成的环境压力增大,安全事故上升,局部的利益冲突随处可见,加上自然灾害又会经常发生,突发性事件随时都有可能发生。同时,信息时代带来的信息传播便捷性,使不可知因素对社会的影响成倍放大,引发社会公共危机产生的因素都是客观存在的。发达国家走过的坎坷,开始在中国发展过程中显现,我们已进入公共危机多发时期。因此说,要想绕过危机的想法是不现实的。从我市实际看,自然灾害、城市化进程加快、经济发展加速、体制改革的深入、公共卫生体系不健全等,都可能出现突发事件的发生,并因此而引发社会公共危机。
  二是危机管理本身蕴含着许多机会。“非典”让中国政府和百姓认识到发展中的“危机”就是克服困难的过程。在非典面前,全国人民空前团结,共同面对灾难,期间形成的“万众一心、众志成城,团结互助、和衷共济,迎难而上、敢于胜利”的精神,为我国今后的发展注入了新的精神动力。有人把危机分解成“危险”和“机遇”两个方面,对危机的管理就是要战胜“危险”,利用好机遇。抗击非典斗争的经历充分说明,危机的解决是新一轮稳定、发展的开始。所以说,虽然危机多发的局面不可回避,但是危机本身是可以战胜、可以利用的。作为政府,要正视危机,把危机管理纳入正常工作的范畴,做到临危不乱,泰然处之,不仅要把各种危机造成的影响和损害降低到最低限度,而且要从战胜“危险”的过程中抢抓发展的“机遇”。
  三是政府应尽快转变职能,提高公共危机的应急处理能力。危机的发生原因是多种多样的,但是战胜危机的基本条件是必须有政府的坚强领导和有效组织。对公共突发事件的及时处理是政府的重要职责。针对目前行政管理运作效率低下、反应迟钝的实际,政府必须尽快转变职能,建立起统筹各方面的坚强有效的公共危机应急处理机制。
  二、我市公共危机应急处理的现状及存在问题
  近年来,随着经济和社会的发展,我市各类自然灾害、安全事故和社会矛盾等引发的大大小小的突发性事件也偶有发生,市委、市政府对突发性事件的应急处理也是相当重视的。如每年各级“两会”期间及重大节日期间,都要对安全生产和社会不安定因素进行认真的排摸,努力把各种矛盾化解在萌芽状态;对各种自然灾害如台风暴雨、山体滑坡等制订预案以应急;建立领导协调组织,如防汛防旱指挥部、森林防火指挥部、非典防治工作领导小组、安全生产领导小组等,以加强对突发性事件的预防和应急处理的组织领导等。这些实质上都是为了防范因突发性事件引发公共危机的发生所作的努力。
  制订工作预案,是公共危机处理制度化、规范化的重要一环。我市为应对各种突发性事件,制订了不少应急处理预案。仅从2002年至今,市政府及市政府办公室出面制订的应急预案就有14件(见下表)。
  
文 件 名 文 号 类 别
关于印发防御台风(热带风暴)暴雨工作预案的通知 奉政发〔2002〕10号 自然灾害
关于印发2002年汛期防御地质灾害预案的通知 奉政办发〔2002〕92号 自然灾害
关于印发奉化市抗旱供水调度预案的通知 奉政办发〔2003〕76号 自然灾害
关于印发奉化市预防控制非典型肺炎应急预案的通知 奉政办发〔2003〕42 号 公共卫生
关于印发奉化市防治重大动物疫病应急预案的通知 奉政办发〔2003〕79号 公共卫生
关于印发奉化市严重食品中毒事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕30号 公共卫生
关于印发重特大急性职业中毒事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕32号 公共卫生
关于印发市重特大火灾事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕48号 安全生产
关于印发重特大旅游安全事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕42号 安全生产
关于印发特大交通事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕27号 安全生产
关于印发企业重特大生产爆炸事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕28号 安全生产
关于印发重特大渔业生产事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕35号 安全生产
关于印发重特大燃气泄漏事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕36号 安全生产
关于印发重特大房屋倒塌事故应急处理工作预案的通知 奉政发〔2002〕37号 安全生产
这些预案,涉及到自然灾害的3件,涉及公共卫生的4件(其中动物疫病因与人的健康关系较大,列为公共卫生类),安全生产的7件。预案形成时间较长的是《奉化市防御台风(热带风暴)暴雨工作预案》,基本上能做到根据情况变化及时修改补充,并在实际工作中发挥作用。今年初,我市制订的应对非典疫情的预案,由于经验不足,后来根据工作实际进行了许多修改。另外,我市在组织各类大型活动时,也制订过不少单项性工作预案,在这些预案中,公安系统制订的防暴预案,实际经验比较丰富,对实战的指导意义较大。
  虽然我们在工作中作了不少努力,向制度化、规范化方向作了重要探索,但是从总体上看,我们的公共危机应急处理机制还是不太成熟,主要问题有:
  1.应急处理方案偏重于处理突发性事件本身,而没有过多涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理。从我市的14个预案看,多是就事论事针对突发事件本身,缺乏从社会学的观点和民众心理学的观点考虑应急措施,现有“单灾种”的应急版本到了该升级的时候了。如第一稿防治非典预案中,对物资保障一块,虽然提到了有关部门要保证非典防治所需要的物资储备和供应,但是没有考虑到非典发生后因群众心理恐慌而引发物资抢购,政府、商家等各方面都缺乏必要的准备,致使短时间里群众恐慌心理加剧。说明预案本身缺乏宏观的考虑。如果发生的危机是可以预见到的,如台风洪水等,应急状态的提升有一个渐进过程,加上预案应用的时间比较长,所涉及的各方面对如何应对比较熟悉,问题还不会很大;如果出现的是一个不经常出现的突发事件,即使已经制订了预案,由于大家平时对预案不是非常熟悉,正式应急处理时,短时间里工作很可能陷入被动。
  2.预案普遍缺乏操作性。如关于安全生产的7个预案,基本上都是明确事故的性质界定标准、建立领导机构、规定各个部门的行动时间和工作内容等,对于如何具体的指挥、部门如何保证有足够的力量和资源投入应急处理等没有作出具体详细的规定,估计难以在常态下转入迅速应对危机的状态。如第一稿防治非典预案就是这样,上半年实战时,许多措施是边做工作边完善,基层感到政府一天三个命令,无所适从。从完整的预案体例的角度看,这些预案过多地强调了对责任领导和责任部门的约束,普遍缺乏操作性。
  3.缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。危机的发生都是有先兆的,因此,在危机管理中,建立预警机制是非常重要的一环。许多危机的发生,看起来带有偶然性,但实际上都有一个从量变到质变的发展过程,如何做到在危机发生前发出预警,是危机管理中非常重要、也是非常难的一环。防治非典预案修正方案中,提出用颜色标志预警等级,比较直观形象,是国际上非常通行的一个做法。前两年,我市曾经发布过一个森林防火戒严令,在我市公共危机管理史上,也是创纪录的一次尝试。近期,溪口由非法标会引起的社会不安定因素,给我们的启示是,如果我们建立了一套非常完整科学的预警机制和危机响应机制,可能产生的影响会更小些。因此,就预警机制的本身来说,重要的是如何建立起预警信息的搜集、分析和科学、规范的发布。另外,危机过后,社会和经济秩序的恢复是危机管理中最重要的内容之一。今年非典时期,党中央提出了“一手抓非典防治、一手抓经济发展”,其实质是危机后经济社会秩序恢复的举措。在我市已制订的预案中,除了防御台风(热带风暴)暴雨工作预案规定了事前的预警环节和善后处理要求外,其他的都是规定危机发生后的应急措施,对社会秩序的恢复提及不多。在实际工作中,单项预案涉及经济社会恢复内容的确有难度,而制订一个综合性的危机管理办法可能会更加合理些。
  4.有许多应该采取应急处理措施的领域,应急预案还是空白。如今年夏天因高温、缺水、缺电引发的停电、停水现象,在社会上造成了一定的影响。对缺电问题,我们制订了调节用电负荷的方案,但是实际执行中仍显得随意性较大,与民众的信息沟通渠道不畅,各方面意见很多。应该看到,随着城市规模的不断拓展,城市基础设施出现故障引发的公共危机,对城市的正常秩序和人民生活的影响会越来越大,仅靠业务部门自己制订一个应急抢修方案,显然不能有效消除可能引发的公共危机。像今年在美国、加拿大等国家发生的大面积停电事故,对政府的考验,一点也不比“9.11”事件小。
  公共危机处理机制的不完善,与我国的行政管理背景和管理文化有着深刻的联系。新中国建立后的50多年中,我们一直处于长期和平时期,对突发公共危机的准备并不十分充分。同时,中国传统管理文化注重的是人治、德治而不是法治,危机发生后,总是过多地依赖政府、依赖英雄,总是希望在危机关头,领导能亲临现场指挥作战,有一群突击队员冲锋陷阵、遮风挡雨。事实上,我们也一直是这样做的,但在今年的非典疫情面前,面对SARS病毒这样看不见摸不着的敌人,如果没有科学的防治措施,没有对病毒科学的认识,仅靠盲目勇敢,采取人民战争的战术并不能解决消灭非典的根本问题,我们的传统做法遇到了严峻挑战。现代公共危机越来越需要建立科学化的、制度化的应急处理机制。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和依法治国方略的推行,公共危机处理也应该注重走科学化、法制化、制度化的路子。当前,国家正在考虑建立公共危机应急机制,并且在某些城市进行了试点,有的地方开展的城市危机处理中心建设已经取得了初步效果。由于社会公共危机的应急处理是地方政府的职责,上级政府的应急方案能够给我们提供指导,但不能包办。一个城市的公共危机处理机制必须从本地实际出发,经过摸索逐步建立完善起来。所以,我们不能指望等上级把什么都制订好了直接拿过来就用。在新的历史时期,我们要防范公共危机可能对经济建设和社会生活带来的冲击,及早研究和制订公共危机应急处理机制显得很有必要。
  三、公共危机应急处理机制应该注意的几个问题
  从新的形势下可能产生公共危机的因素和影响分析,所有社会公共危机都有这么三个特点:一是诱发这些危机的本身可能并不会对社会和公众构成非常大的损害,但如果这些危机经过信息传播和人的主观心理活动而被人为地放大,则可能对社会秩序和人们的日常生活造成重大影响。二是这些局部的危机可能迅速蔓延,进而影响整个经济发展和改革的进程。如今年的非典疫情,产生的影响远远超过了一般的自然灾害。三是这些危机是对政府驾驭复杂局面能力的一种考验,对政府的信誉和号召力也是一种挑战。因此,加紧对突发性社会公共危机的发生成因、损害方式、应急措施、善后恢复等进行认真的研究、分析,并制订综合性危机应急处理机制是非常必要的。笔者认为:在现有的各类突发事件应急处理方案的基础上,综合性的公共危机处理应急机制要考虑的重点应该是在决策、预警、信息发布、社会秩序的维持和恢复方面。具体地说,要做好以下几个方面的工作:
  1.建立综合性的应对公共危机的决策、指挥系统。决策、指挥系统是公共危机应急处理的核心。主要任务是危机发生以后迅速作出选择和反应,在很短的时间内找到化解危机的正当途径,权衡得失,当机立断,尽快控制危机的蔓延与发展。从我市实际看,由于危机的发生往往带有共性,因此要经过资源整合,逐步建立综合性的决策、指挥系统,变危机事件的分散管理为集中管理。如可以建立危机处理委员会,由市政府领导和公安、民政、交通、建设、卫生、电力及通信等部门组成。这个委员会可以是临时性机构,但是它下面要常设一个危机管理的机构,主要任务是在平时收集、分析信息,研究预案的细化,应急时承担指挥中心的职能。我们设想,这个机构可以设在市政府办公室,与市长电话办公室合署办公。各部门现有的突发性事件的应急处理机构应该是全市危机管理机构的网络单位,常态下进行危机信息的收集、沟通、分析、预警,应急时进驻指挥中心,在市危机管理委员会的领导下,共同组织、指挥应急处理工作。
  2.尽快建立公共危机预警系统。预警系统的主要职能,是就危机的发生及后果作出预告和警告并制定预案。预警工作应由危机管理委员会的常设机构承担。各部门和单位与常设机构必须保持信息的沟通,规范信息的上报、反馈等操作程序。平时,应将一切可能导致危机的因素一一列出,确立危机在何种条件下可能发生的指标体系,为危机出现作好各方面的准备,同时,制定好相应的危机管理战略计划和应急方案,针对可能发生的各种情况,组织模拟演习,锻炼危机管理人员的应变能力,完善处理方案。对预警中发现预警等级上升的,要实行重点监控,问题积累到一定程度,预警机制就应当发出警报,公共危机一旦发生,及时启动预案,由市危机管理委员会出面指挥、组织应急工作。
  3.加强公共危机信息发布的制度化。前面已经说过,突发性事件引起的损害,有时并不是事件的本身,而是因其而引发的对社会秩序和人民生活的影响。因此,充分尊重公众的知情权,适时公开相关信息,是现代公共危机管理中非常重要的一环。过去,我们对危机的处理原则是外紧内松,不到万不得已,信息能不公开就不公开。但是在现代社会里,由于信息沟通渠道的空前多样和人们思维的空前活跃,事情往往并不因为你不发布消息而使真相得到掩盖。因此,当突发事件来临时,如果信息不透明,对危机发布的信息没有科学的解读,就难免引发民众的负面情绪,严重时会谣言四起,反而可能放大危机,造成人心慌乱,产生更加严重的后果。如美国在“9.11”事件发生后数小时内,总统即发表电视讲话,媒体不间断地发布实时消息,介绍政府的应对措施,对在短时期内稳定人心起到了重要作用。今年非典期间,我市接连几次在宁波召开新闻发布会,介绍非典疑似病人的情况、政府所采取的隔离防治措施等,深得群众好评,对稳定人心、从根本上扭转社会对奉化的不良印象,起到了至关重要的作用,公共危机管理中信息公开的目的是,既要让民众对公共危机事态的程度与危害有清醒的认识,又要使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力,更要使民众保持情绪稳定,避免民众情绪失控而增加决策者面临的压力,恶化决策的应急处理环境。因此,一要制订规范化的信息发布制度,发布什么信息,如何发布,由谁发布等,事先都要作出明确的规定。二要掌握好信息发布的时机,能早则早,让公众在第一时间内了解事件的真相。三要对发布的信息进行科学的解释,避免公众引起恐慌。四要发挥新闻媒体的主力军作用,同时也要考虑到突发性事件变化发展的复杂性,充分利用其他信息发布渠道,如开设网上对话、开通热线电话等回答民众提出的问题,以提高信息发布的时效性、准确性,及时消除公众疑虑,安抚人心。
  4.建立公共危机处理的补偿机制。突发性事件对各方面都会造成损害,这些损害有的是由于自然灾害因素引起的,但也不能排除在处理紧急事件时,出现为规避更大损害而由政府出面作出必要的调整,对局部造成人为损害的情况。如非典发生时,政府出台了一些关闭公共场所、停止集会活动等应急措施,这些措施对一些商家和个人都造成了一定损失,后来国家采取了一些减税让费的政策,以补偿他们的部分损失;另外,为集中隔离接触者,政府征用了一些宾馆饭店,要求医疗单位设置一些专用的隔离病房,还向有关单位调用了一部分物资,对某些商品采取了限价政策,这些措施,对局部来说,都是为了大局利益而作出的牺牲,都应该纳入政府补偿范畴。政府应该建立正常的公共危机补偿机制,明确补偿的原则和操作办法,当公共危机发生时,可以建立专家小组对危机造成的损害进行科学合理的评价,并对作出牺牲的局部作出适当的责任界定,并及时进行补偿,这有利于提高政府的诚信度,树立政府的威信,使政府在关键时调动资源更加有效、快捷,避免因局部的讨价还价而延误应急处理措施的实施。
  5.促进公共危机处理的常态化管理。危机表现形式多种多样,但是突发性是共有的特性。因此,危机处理必须抓住时机,在第一时间内作出反应。由于政府部门的分工越来越细,相互之间信息沟通渠道不畅,因此在公共危机出现时,往往出现部门之间不协调,工作不知道如何着手。所以,建立常态下的危机处理机制非常重要。常态化管理的一个重要的原则是,必须让每个部门、每个人员在公共危机面前的工作制度化、简单化。即当公共危机出现后,必须让相关的每个工作人员知道,根据本部门的工作职能和自己的岗位职责,自己应该在第一时间内做什么,如何做。只有这样,才有可能在政府的统一指挥下,使危机处理在第一时间作出反应,迅速运作。而要做到这一点,必须让危机处理的预案在常态下经常进行预演,并作相应的修订和完善。
  

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