城管:一个尴尬的行业

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  在中国的行政管理体制中,大概很难找出第二个类似城管一样尴尬的组织了。一是,中国讲究系统管理,城管在省级以上的政府序列中,找不到它的顶头上司。二是,中国的城管是以执法者的面目出现的,可是却没有一部现成的法律是他专用的,一些大城市还可以制订一些地方性法规给以夹缝中的支持,而绝大多数中小城市,城管声称是执法机关,他执的法却全是人家的,专家称之为委托执法。三是,现在的城管队员基本上是临聘人员,公务员不屑做这样的工作,临聘人员由于待遇低下,人员的素质难以得到保证,队伍参差不齐,在执法中经常出现尴尬的事情。

  几个月前,曾经同时看到过两则新闻:一是市委书记刘淇看望因公殉职的城管队员李志强的家属。今年8月11日下午,海淀城管分队在中关村科贸电子商城附近执法时遇无照商贩暴力抗法,行凶者用刀子猛刺李志强的脖子后逃跑。李志强因伤势过重殉职。二是有关本地的一则消息,有家广告公司前段时间状告本地城管,官司赢了却拿不到赔偿,因此再次状告政府。原因是城管在市政府的协调下,受有关部门委托,要求市区的广告位由拍卖取得,这触犯了一些广告主的利益,他们以城管无权收费为由向法院起诉。法院判了程序违法,但却没能影响最后的结果,于是广告公司又起诉市政府的办法违法。此官司还没有最后定论。

  两则新闻,看上去风马牛不及,其实涉及的问题是同一的。中国的城市,在近二十多年来得到了迅猛的扩张,与之相配套的城市文明、城市理念以及城市管理的设施、机制都没能跟上。城市管理者的现代意识与落后的市民观念之间发生了严重的冲突,城市的无序现象局部地区局部领域十分严重。因此,在仓促的情况下,各地只好纷纷摸着石头过河,先是成立市容监察大队,接着,升格为城管局、城管办等等。希望借一支力量能够把城市管起来。但是,当前,在城乡二元体制的冲击和城市居民两极分化趋势的加强,社会矛盾百出的情况下,城管这支不尴不尬的队伍,首先承受了不应该由其承受的矛盾和压力。

  现在,几乎所有的城市面貌,都可以用拥挤两字来描述。城市虽然拥挤,但却有着无穷的机会,因此谁也都想在这个巨大的蛋糕中分一杯羹。随之带来的城市建筑乱搭建,临街建筑跨门营业,小商小贩随处设摊这些现场,却挤占了城市的公共空间,给他人出行和生活带来了不便。人们一方面迫切要求政府加强管理。另一方面,人们又要求政府实行人性化管理,给弱势群体以生存空间,因此,对城管每天都要接触处理的这些对象抱以同情心理。矛盾心理博弈的结果是:城管抓得严不是,不严也不是。好比是猪八戒照镜子,里外不是人。加上没有法律的支持,不仅谁都可以来指手划脚说上几句,就是上了法庭,理亏的时候还很多。

  高层应该看到这个问题了吧。可是中国的立法,向来是以部门起草,人大通过的程序进行的。高层没有城管这个机构,因此,也没有人来替城管们着急。加上城市里的这些事情,本来全是有部门管的,另外要立法,势必要把其他部门的事情归到城管门下,这对其他部门来说,肯定是一个利益受损的事情。所以其他部门没有来阻碍你立法已经非常不错了,别说是他们来替你立法了。可是这事情由传统体制下的部门来管,却往往是管不好的。比方说户外广告,规划是管广告设置的规划审批的,工商是管广告内容审批的,两家单位都要管,但是出了问题却往往可以往对方身上推。现在的城市空间属于公共资源,任何单位和个人要使用城市公共资源,必定要付出应有的代价,广告是因为城市发展后,带来了人流,才有可能有广告的价值。这个公共资源是无形的,让工商管,他说他只管内容是不是真实,让规划管,他说他只管规划是不是允许,他们的上位法中都没有这个收费的规定。空间资源只能由城市政府来管,政府一委托城管,问题就来了,城管没有强制性的手段来控制?只能借助两家的执法权来进行控制。规定在两家审批前,必须先取得广告空间的使用权。这样一来,在管理程序上又出现了漏洞。搅来搅去,好象唯有自己的手脚被捆住。我们设想,如果有一部法律明确城市的相关管理职能由城管一家来行使,有的事情的处理相对来说就会容易得多。

  城管面临的尴尬境地,预示着他们绝对是一个被人诟病的对象。在许多城市实行的对部门考核评议排位中,城管绝对是会位列后三位之中。理解的说,如果城管不被人骂,那他肯定不称职,被人骂是正常的。但事实上,如果他不作为,或者乱作为,也是要被骂的。所以,现在城管现在都试图以加强内部的管理来提升队伍的形象,但这只能是治标不治本,他的尴尬境地是无法通过内部的管理来改变的。

  最从深层次看,城管的尴尬,实质是体现了中国城市管理体制和行政管理体制的僵化。如果不改革立法的程序,不触动传统部门的权力,试图以打补丁补破缸的形式来堵住传统管理下的暗流漏洞,这是行不通的。不仅城管如此,有好多领域都是如此。

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    积习难改

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    有些部门工作是难做的

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    行政管理体制的改革势在必行。